Nouvelles priorités du futur Partenariat Stratégique UE-Russie


SOMMAIRE

I- Préambule

II- Perspectives stratégiques et opérationnelles

III- Synthèse des travaux

Introduction

1. La coopération stratégique UE-Russie en matière économique et financière : contribuer à fonder un nouvel ordre économique et financier mondial équilibré et sain

2. La coopération stratégique UE-Russie en matière de sécurité et de défense : initier l’architecture de sécurité de l’Europe du XXI° siècle et lancer des pistes communes en matière de sécurité globale

3. La coopération stratégique UE-Russie en matière de voisinage commun : penser ensemble les équilibres régionaux pour assurer paix et prospérité des sociétés concernées

4. La gouvernance du futur Partenariat Stratégique UE-Russie : concevoir une gouvernance adaptée aux exigences du XXI° siècle cumulant souplesse de gestion, capacité d’anticipation et forte réactivité

Conclusion

IV- Annexes

Programme du séminaire

Liste des participants


Préambule

Le monde est actuellement en train de traverser une crise historique qui marque la fin des systèmes et rapports de forces ayant dominé depuis la fin de la Seconde Guerre Mondiale. En quelques semaines, les dynamiques au cœur des phénomènes de globalisation accélérée et d’expansion sans frein du marché de ces vingt dernières années viennent de s’effondrer. Les relations internationales dans tous les domaines (finance, économie, devises, stratégie, diplomatie, ...) sont soumises à un rééquilibrage sans précédent depuis plusieurs décennies.

Ce contexte global place donc le futur Partenariat stratégique UE-Russie dans une perspective entièrement nouvelle. Que ce soit pour gérer pacifiquement les tensions qui ne peuvent manquer d’exister entre deux ensembles géopolitiques d’une telle importance ou bien pour contribuer à refonder un système de gouvernance globale adapté aux exigences du XXI° siècle, l’Union Européenne et la Russie savent désormais qu’elles constituent deux des acteurs centraux sur lesquelles comptent non seulement leurs propres populations, mais également de nombreuses autres régions du monde, afin de réinsuffler des perspectives stabilisatrices dans l’actuel chaos mondial.

En fonction de ce nouveau contexte mondial, et dans la continuité des travaux des séminaires d’anticipation GlobalEurope UE-Russie (Varsovie 2004, Moscou 2005), ce troisième séminaire a eu vocation à dégager les principaux axes de ce que doivent être les nouvelles priorités du futur Partenariat Stratégique UE/Russie. Les recommandations, issues des travaux et formulées par les organisateurs, constituent des instruments d’aide à la décision destinés aux dirigeants de l’UE et de la Fédération de Russie afin de leur permettre d’orienter au plus vite le Partenariat dans une voie d’avenir. L’ampleur et l’accélération continue de la crise mondiale actuelle impose en effet de pouvoir rapidement mettre en œuvre des coopérations stratégiques concrètes entre les deux entités.


Perspectives stratégiques et opérationnelles

1. Les conditions du partenariat sont désormais idéales car chaque partenaire se sait plus faible qu’il ne le pensait il y a encore une année. L’UE sait désormais, depuis la crise géorgienne, que la Russie n’est pas prête à jouer un jeu qui ne lui convient pas également. Et la Russie a appris douloureusement ces derniers mois que sa richesse minérale et énergétique n’est pas en soi une garantie de puissance pour l’avenir. Ces deux évolutions ont permis de placer ce séminaire dans une logique de réalisme qui n’était pas évidente lors des précédentes éditions.

2. La crise économique globale constitue de l’avis général des participants la contrainte principale qui pèsera sur l’évolution des relations UE-Russie en 2009. Ceci apparaît à LEAP/E2020 comme un facteur constructif car il place les deux partenaires dans une position d’affrontement de défis communs.

3. La recherche de stabilité sera un élément central de la relation UE-Russie des années à venir : stabilité des prix de l’énergie, stabilité de l’environnement commun Euro-Russe, stabilité du cadre économique et financier, stabilité du processus de relation bilatérale, stabilité de la sécurité européenne. Le partenariat UE-Russie va donc se structurer autour d’un « échange de stabilités » entre les deux entités.

4. Les éléments nuisant à cette stabilité seront donc progressivement contenus ou réduits : influences extra-européennes, « coups » politiques, militaires ou économiques, division du partenaire, … C’est probablement l’une des grandes tendances des relations UE-Russie des deux années à venir que l’identification et la réduction des éléments à vocation déstabilisatrice de leur relation.

5. Le cadre du partenariat devra être adapté aux caractéristiques de la relation UE-Russie de la décennie à venir, à savoir une relation dynamique et mobile. Il est donc nécessaire de s’inspirer du modèle de l’avion (dont les deux partenaires sont des producteurs de premier plan) que du pont. Comme tout bon aéronef, le partenariat a besoin d’un moteur pour lui fournir l’énergie nécessaire à sa progression, d’ailes pour pouvoir voler, d’une carlingue pour pouvoir transporter des passagers et du frêt et assurer la cohérence de l’ensemble, et enfin d’un cockpit pour y être piloté. On peut également ajouter un complément, à savoir un bureau de révision et d’entretien chargé de la maintenance, sans oublier bien entendu la piste d’où doit pouvoir décoller l’avion. Pour ce qui est du cas UE-Russie, ces différentes composantes peuvent se décliner comme suit :

. le moteur est économique et financier (y compris bien entendu l’énergie). C’est là que se trouve la dynamique de l’échange et des intérêts concrets quotidiens. C’est aussi dans ces secteurs que se trouvent les acteurs les plus puissants et dynamiques à la fois, à savoir les entreprises. Mais cela n’est vrai que si les entreprises sont réellement des entreprises (et non pas des sociétés contrôlées directement ou indirectement par l’Etat, problème russe actuel) et qu’elles ont réellement une logique européenne ou russe (et non pas des intérêts dominants hors zone comme certaines sociétés européennes qui sont en fait des opérateurs servant des intérêts américains). Il peut être incarné par un sommet annuel des leaders économiques et financiers des deux zones ; et surtout par une multitude de projets concrets impliquant PMEs des deux entités comme les grands groupes.

. la carlingue, ce sont les administrations, communautaire et nationales côté UE, fédérale essentiellement côté russe. C’est en effet très logiquement aux fonctionnaires d’assurer la rigidité de l’ensemble et sa durabilité. Mais attention, leur rôle doit se limiter à cela. Ils ne sont ni moteurs, ni leaders, faute de transformer le partenariat en « usine à gaz » sans avenir (ou, dans le cas qui nous concerne, « sans gaz »). Le processus de suivi du partenariat est le domaine de leur intervention via comités et programmes.

. le cockpit, c’est de là que l’orientation est donnée. C’est de là que les leaders politiques donnent l’impulsion, notamment chaque année via un sommet UE-Russie rassemblant leaders européens et russes. Un seul sommet suffit chaque année afin d’être certain qu’il a bien un agenda à sa mesure : les grandes orientations et seulement elles.

. les ailes, bien entendu, sont essentielles, et pourtant souvent oubliées, dans ce type de partenariat, les exposant à un échec certain. Ces ailes, ce sont les coopérations scientifique, culturelle, universitaire, société civile, … qui donnent au partenariat d’une part l’envergure nécessaire pour réellement affecter deux entités aussi vastes que l’UE et la Russie ; et d’autre part, du fait de leur inertie temporelle (ce sont souvent des projets, des réseaux, étendus sur 3 à 5 ans), la résilience qui protège en partie le partenariat des aléas politiques de court terme (qui lui permettent de planer même si cockpit ou moteur ont des difficulté passagères).

Enfin, il faut parler de la maintenance, ou plus exactement de l’évolution d’une relation nécessairement dynamique. Un processus d’évaluation tous les 5 ans permettra de s’assurer que le partenariat stratégique reste bien « collé » à la réalité des besoins des deux partenaires. Pour ce qui est de la piste de décollage, elle s’impose d’elle-même, c’est l’espace du voisinage commun des deux entités. La Géorgie et l’Ukraine fournissent les exemples parfaits de moments et évènements qui contribuent à façonner ce partenariat. Car ce n’est pas uniquement dans les colloques et les chancelleries que ce partenariat sera élaboré s’il doit être durable. Ce sera aussi sur le terrain, dans les moments et les lieux de tension, et par toute une série de contributions des acteurs financiers, économiques, universitaires, scientifiques, … autant qu’étatiques.

6. A partir des débats du séminaire, LEAP/E2020 a dégagé quatre actions de court terme (qui peuvent être mises en œuvre en 2009/2010), à savoir :

. une action commune UE/RUssie lors du prochain sommet du G20 à Londres, destinée à poser ensemble la question centrale de la construction d’un nouveau système monétaire mondial fondé sur un panier de grandes devises plutôt que sur le Dollar américain

. la réunion en 2009 d’une grande conférence sur la nouvelle architecture de sécurité en Europe, destinée à succéder au système hérité de l’après-Seconde Guerre Mondiale et de la Guerre Froide et plaçant l’UE comme un acteur clé de la sécurité du continent

. la définition d’un accord général de la stabilité des prix et de l’approvisionnement de l’énergie en Europe afin d’assurer que les deux partenaires se dotent d’une base économique et financière stable à leur relation de longue durée

. la mise en place d’un processus d’anticipation des conflits sur leur voisinage commun, intégré au dispositif du Conseil de l’Europe et à celui de l’OSCE.


Synthèse des travaux

Introduction

Pendant deux jours, diplomates et experts de l’Union européenne et de la Russie se sont réunis dans le cadre de la Conférence Internationale « Nouvelles Priorités du Futur Partenariat Stratégique UE-Russie » organisée conjointement par l’Institut d’Etudes Européennes de l’Université MGIMO et par le Laboratoire européen d’Anticipation Politique Europe 2020.

Les priorités du séminaire des 18/19 Décembre 2008 ont donc porté sur trois domaines stratégiques essentiels et la question opérationnelle déterminante de la gouvernance du partenariat stratégique UE/Russie :

1. La coopération stratégique UE-Russie en matière économique et financière : contribuer à fonder un nouvel ordre économique et financier mondial équilibré et sain

2. La coopération stratégique UE-Russie en matière de sécurité et de défense : initier l’architecture de sécurité de l’Europe du XXI° siècle et lancer des pistes communes en matière de sécurité globale

3. La coopération stratégique UE-Russie en matière de voisinage commun : penser ensemble les équilibres régionaux pour assurer paix et prospérité des sociétés concernées

4. La gouvernance du futur Partenariat Stratégique UE-Russie : concevoir une gouvernance adaptée aux exigences du XXI° siècle cumulant souplesse de gestion, capacité d’anticipation et forte réactivité.

La crise financière et économique provoque d’importants changements qui doivent amener la Russie et l’Union européenne à imaginer de nouvelles formes de coopération. Cette crise est donc une occasion de créer de nouveaux liens et de nouveaux espaces d’échanges. Le conflit entre la Russie et la Géorgie, l’élargissement de l’Union européenne et de l’OTAN ainsi que les tensions liées à l’énergie ont montré à quel point l’incompréhension et la méfiance sont encore au cœur des relations entre l’UE et la Russie. Ce sont également des thèmes essentiels autour desquels le Partenariat devra s’organiser.

1. La coopération stratégique UE-Russie en matière économique et financière : contribuer à fonder un nouvel ordre économique et financier mondial équilibré et sain

Avec l’effondrement du système centré sur le dollar, le lien financier entre l’Union européenne et la Russie deviendra plus important que celui entretenu par chacun des partenaires avec les États-Unis. Russes et Européens doivent remplacer le rôle structurel du dollar pour mettre en place un nouveau mode d’organisation.

La concurrence économique est très forte entre l’Union européenne et la Russie, particulièrement dans l’espace post-soviétique. On assiste actuellement à une guerre de protectionnisme et la méfiance est toujours très grande au niveau des investissements.

Afin d’améliorer la coopération entre les deux futures partenaires, l’adhésion de la Russie à l’OMC sera un point central. Il faut un processus d’ajustement des législations pour mettre en place la feuille de route prévue pour l’Espace Economique Commun. Union européenne et Russie devront accepter la réciprocité des ajustements.

Les entreprises et les grands projets, tels que le transsibérien ou le marché commun, seront les moteurs du partenariat. Dès lors, le nouvel accord devra faciliter l’établissement des entreprises russes dans l’Union européenne car trop d’échecs marquent encore les relations entre les partenaires.

L’énergie et la finance peuvent constituer un axe qui amènera à des solutions. Si l’Europe à besoin d’approvisionnements sûrs, la Russie a tout autant besoin de débouchés stables pour sa production.

2. La coopération stratégique UE-Russie en matière de sécurité et de défense : initier l’architecture de sécurité de l’Europe du XXI° siècle et lancer des pistes communes en matière de sécurité globale

Pour la Russie, la question d’un partenariat avec l’Union européenne dans les domaines de la sécurité et de la défense ne se posera pas tant que l’Europe n’aura pas de structures claires et ne développera pas sa propre politique, indépendamment de l’OTAN.

Le conflit entre la Russie et la Géorgie, même s’il est significatif des problèmes de communication entre l’Occident et la Russie, a débouché sur des exemples d’entente très positifs. L’UE et la Russie ont trouvé des compromis sur des sujets qui bloquaient jusque là. C’est d’ailleurs la première fois que la Russie laissait entrer des forces européennes dans la CEI, ouvrant de fait la voie à une coopération plus étroite. La coopération entre l’Union européenne et la Russie dans la lutte contre la piraterie et la collaboration des contingents russes et européens au Tchad soulignent une volonté grandissante d’échange et de communication. La participation de la Russie dans des opérations menées par l’Union européenne est désormais envisageable alors que la complémentarité des forces européennes et russes a déjà été démontrée. La constitution d’un corps de réaction rapide symboliserait une étape importante.

La coopération dans le domaine militaire n’est toutefois pas la seule à devoir être repensée. Si l’OTAN s’attaque actuellement aux conflits armés, de nouveaux foyers de tensions vont se renforcer avec la crise économique. Les problèmes de démographie, d’immigration, de réchauffement climatique, … nécessiteront une plus grande collaboration de la part de la Russie et de l’Union européenne. La puissance militaire russe trouvera alors un partenaire expérimenté dans ces domaines qui demandent une autre approche que celle des forces armées. La coopération russo-européenne pourra être déterminante en Afghanistan ainsi que dans la lutte contre le terrorisme, la drogue et la prolifération nucléaire. Une entente étroite dans le domaine de l’aérospatial serait également bénéfique pour les deux partenaires qui ont déjà développé des technologies civiles et militaires complémentaires.

L’UE et la Russie constituent un « espace de danger commun » parce que la lutte contre le terrorisme, contre la drogue, les problèmes d’immigration et de contrebande passent de l’Union vers la Russie ou inversement. Aucun des deux partenaires ne pourra devenir un pôle de puissance comparable à celui des USA, de la Chine ou de l’Inde s’il continue à dépenser pour se protéger de l’autre plutôt que de collaborer.

L’obstacle principal à cette collaboration est l’élargissement de l’OTAN (mais aussi de l’UE) qui attise la tension entre la Russie et les États-Unis mais surtout entre la Russie et l’Union européenne. D’un côté, l’UE devra donner la garantie à la Russie qu’elle ne souhaite plus s’élargir à l’Est et, de l’autre côté, la Russie devra choisir entre discuter avec l’UE ou utiliser les divisions entre les membres de l’UE.

Plutôt que d’attendre de l’autre qu’il adopte une politique totalement cohérente, la Russie et l’Union européenne devraient établir un forum pour discuter des objectifs dans lesquels ils peuvent coopérer et établir ce que leurs peuples considèrent comme une menace à la sécurité. Ces menaces peuvent prendre de nombreuses formes. L’objectif affirmé et visé devrait donc être que les populations russes et européennes puissent vivre dans une situation confortable.

3. La coopération stratégique UE-Russie en matière de voisinage commun : penser ensemble les équilibres régionaux pour assurer paix et prospérité des sociétés concernées

Le futur Partenariat UE-Russie dans leur voisinage commun devra mettre à profit les différents partenariat déjà développés dans la région. Un investissement commun de l’Union européenne et de la Russie dans le partenariat de l’Est, dans la synergie de la Mer Noire, ainsi qu’une politique menée de concert en Asie centrale, permettront de stabiliser et de développer les zones communes aux deux partenaires.

Les valeurs sur lesquelles devrait se baser le prochain partenariat de la Russie et de l’Europe devront être établies ensemble. Il ne faut pas que l’Union européenne ou l’Occident se réserve le droit de décider en dernière instance. Les valeurs défendues par l’Occident sont trop souvent variables comme l’a montré la réaction occidentale lors des élections en Palestine.

Il faut s’assurer que les formats utilisés par l’UE et par la Russie sont compatibles. S’il y a des modifications dans la législation des pays de la CEI, les deux partenaires doivent en être informés pour éviter tout blocage.

La Russie doit être invitée mais aussi accepter de participer aux différents systèmes de coopération établis par l’UE. Actuellement, comme elle ne souhaite pas adhérer à l’Union européenne, elle trouve inutile de participer à ces programmes alors qu’ils lui donneraient la possibilité d’être représentée et de défendre son point de vue.

4. La gouvernance du futur Partenariat Stratégique UE-Russie : concevoir une gouvernance adaptée aux exigences du XXI° siècle cumulant souplesse de gestion, capacité d’anticipation et forte réactivité

La structure du prochain partenariat devra être dynamique pour éviter de reproduire les erreurs du passé. Il vaudrait mieux penser le futur partenariat entre l’Union européenne et la Russie comme un avion plutôt que comme un pont. En effet, les accords précédents ont souffert de structures incapables de s’adapter au changement, d’une trop grande importance accordée au leadership et de mises en œuvre essentiellement administratives.

Il faut toujours tenir compte du fait que les structures antérieures ne s’éteignent que doucement et penser à l’OTAN dans les relations UE-Russie. L’OSCE et le Conseil de l’Europe sont des institutions utiles mais il faudra déterminer précisément les domaines de collaboration (ex. : énergie renouvelable). De nouvelles plateformes d’échanges vont naître grâce à la crise financière. Le système institutionnel du futur Partenariat Stratégique devra donc rester suffisamment souple pour permettre d’intégrer des éléments préexistant et d’ajouter de nouveaux éléments.

Les coopérations dans les domaines de l’éducation, des sciences, de l’environnement sont de longue durée et sans trop de liens politiques. Ce type de coopérations permettra de garder en permanence le partenariat actif ; ce sont les ailes de l’avion. Le Conseil de l’Europe pourra être intégré à ces coopérations car il a l’avantage de pouvoir associer d’autres pays et parce qu’il pourrait constituer un très bon réceptacle pour les financements nécessaires au partenariat.

L’Energie, la finance, les entreprises et la sécurité seront quant à eux les moteurs du nouveau partenariat.

Le corps de l’avion, sa structure seront pris en charge par les administrations alors que les politiques seront bien entendus aux commandes. Il faut prévoir des Sommets destinés à éclairer les positions des différentes parties. Si toutefois, les pilotes font preuve de manque de dynamisme ou de créativité dans certaines circonstances ou durant certaines périodes, les autres éléments du partenariat permettront d’assurer la stabilité et la continuité du partenariat.

Il faut garder à l’esprit le dialogue aux différents niveaux : institutionnel, intergouvernemental, interparlementaire ; sans oublier qu’il faut un bloc d’outils pour assurer la continuité (création d’un comité législatif) tout en s’assurant que les populations soient bien intégrées au processus.

Conclusion

Le 3ème séminaire GlobalEurope sur les « Nouvelles Priorités du Futur Partenariat Stratégique UE-Russie » a permis de mettre en évidence qu’une coopération étroite entre l’Union européenne et la Russie sera bénéfique non seulement pour les deux partenaires mais également pour l’ensemble du continent et pour la sécurité et la stabilité mondiale.

La volonté croissante de communication et d’échange entre l’Union européenne et la Russie démontre que les deux partenaires sont désormais conscients qu’ils vont devoir faire face aux mêmes défis dans les décennies à venir. Il apparaît dès lors qu’une coordination des actions et l’établissement de réactions communes seront les méthodes les plus efficaces pour répondre aux attentes de leurs populations et à leurs responsabilités sur le plan international.

L’UE change la nature de son ouverture et la Russie en représente le premier test. Ensuite, d’autres partenaires, la Turquie en premier lieu, comprendront que ce partenariat est un accord de première classe si la Russie en construit un avec l’UE.