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GEAB N°76 (15 juin 2013) - Sommaire

Alerte second semestre 2013 – Crise systémique globale II : seconde déflagration dévastatrice / explosion sociale à l’échelle planétaire

Un choc de type Lehman en 2008, départ symbolique de l’incendie et surtout prise de conscience généralisée de la situation, n’a pas encore eu lieu. Ce n’est pas vraiment une bonne nouvelle car avec le temps la situation ne cesse de s’aggraver et ce n’est plus un choc auquel il faut se préparer mais une déflagration dévastatrice… (page 2)

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UE 2014-2015 : après les élections au Parlement européen, le bras de fer entre Parlement et Conseil européen favorise la montée de l’Euroland

L’architecture institutionnelle de l’UE a toujours été, depuis le début du processus d’intégration européenne, fondée sur le sable mouvant de la réalité politique. Si l’on ne fait que regarder un instant donné, on pourrait être amené à croire que la structure est solide, bien ancrée dans les traités européens. Mais la réalité est tout autre… (page 11)

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Le monde en 2030 – Diversification / infrastructures / éducation : anticiper la capacité de rebond post-crise d’une économie

S’il est nécessaire d’avoir une vision des événements à court terme pour naviguer dans cette crise d’ampleur séculaire, il ne faut toutefois jamais perdre de vue le panorama général des transformations du monde, tel que nous le rappelons régulièrement dans le GEAB. C’est la raison pour laquelle il est important de ne pas oublier les tendances de fond qui façonnent une société sur le long terme, c’est-à-dire sur plusieurs décennies (20 à 30 ans)… (page 15)

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Gouvernance Mondiale – Le rapprochement Euro-BRICS au service de la mise à niveau du système ou comme matrice d’un nouveau modèle ? Les institutions de la gouvernance globale théoriquement en charge de gérer la crise qui affecte la planète depuis maintenant 5 ans sont-elles structurellement capables d’engager les réformes nécessaires pour créer les conditions d’une amélioration de leur efficience ?… (page 27)

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Recommandations opérationnelles et stratégiques

Cash / pétrole / bourse / obligations… (page 30)

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Le GlobalEurometre - Résultats & Analyses

Le questionnaire de ce mois reflète une inquiétude élevée mais plutôt constante quant aux indicateurs économiques, à l’exception notable près du risque de faillites bancaires qui se précise à nouveau… (page 33)

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La politique européenne en matière environnementale : comment financer les services publics de l’eau en Europe ?
par Fabien Dupuis*
08/10/2007


Le considérant 1 de la Directive Cadre européenne établit comme principe : « L’eau n’est pas une marchandise comme les autres mais un patrimoine qu’il faut protéger et traiter comme tel ». Si la mise en œuvre de la Directive remonte à l’année 2000, l’Union européenne n’a pas attendu la fin du XXe siècle pour mener une politique d’envergure active en matière environnementale. Depuis les années 70, il s’agit de préserver les ressources naturelles et de protéger la santé des citoyens. L’objet est, en application du principe de subsidiarité, de palier les errances de nombreux Etats membres en matière environnementale et particulièrement en matière de d’eau.

L’Union européenne a ainsi dépensé 200 millions d’euros par l’intermédiaire d’instruments financiers. Cela s’insère dans le 6e programme d’action pour l’environnement définit dans le cadre de la stratégie du Développement Durable établit pour la période 2005-2010 et décidé durant le Conseil européen de Göteborg en 2001. 4 objectifs et 2 principes sont clairement identifiés. Les objectifs sont :

• préservation, protection, amélioration de la qualité de l’environnement,

• protection de la santé des citoyens, soit établir une coopération étroite entres les acteurs de la santé, de l’environnement, et de la recherche,

• utilisation prudente et rationnelle des ressources,

• établir le principe de la démocratie environnementale afin de faire participer les citoyens à l’élaboration de la politique environnementale. En ce sens, l’Union européenne a adhéré à la « convention Aarhus » [1].

2 principes ont été mis en place conjointement aux objectifs. Il s’agit du :

• principe de précaution,

• principe du pollueur-payeur.

La définition de ces objectifs et principes n’a de sens que dans l’affirmation d’une organisation institutionnelle. La répartition des pouvoirs a tout d’abord relevé de la compétence partagée, puis l’Acte Unique, a en 1986, consacré la compétence de la communauté européenne, avant que le Traité de Maastricht institue la procédure de codécision. A cette fin a été instituée l’Agence Européenne de l’Environnement (AEE), dont le siège se trouve à Copenhague, et dont les missions principales consistent en la réalisation d’études, à informer et alerter sur les risques d’atteintes à l’environnement.

La politique de l’eau de l’Union européenne est divisée en 2 phases. La première phase s’étalant de 1975, date de la première directive, à 1995. La deuxième phase est symbolisée par l’adoption de la Directive Cadre de 2000.

Depuis 1975 une trentaine de directives ont été adoptées et érigées selon deux principes : soit une approche de lutte systématique contre de déversement de substances dangereuses ou polluantes, soit une approche plus ciblée, définissant des normes de qualité sur des zones spécifiques ou utilisées à des usages particuliers. L’architecture réglementaire européenne était ainsi très complexe et peu lisible. Le manque criant de vision globale est patent. Toutefois, deux directives vont avoir un impact majeur sur le rôle de l’Union européenne, non pas en terme environnementaux, mais en terme de gestion du service public de la distribution de l’eau et de l’assainissement. En 1991, sont adoptées les directives « Eaux résiduaires urbaines [2] » et celle dite « nitrates [3] » (« pollution par les nitrates à partir de sources agricoles »). Ces deux directives requièrent de la part des collectivités de très importants financements. C’est parfois l’ensemble de l’organisation (institutionnelle et contractuelle) du service de l’eau d’une collectivité qui est bouleversé. Le mode de gestion que connaissaient certaines collectivités n’est plus en phase avec le financement nécessaire de mise en conformité exigée par les directives. Bien que cela ne soit pas la seule raison qui ait poussé certains services de l’eau à s’ouvrir aux entreprises privées, il existe dans les décisions européennes prises en 1991 une probante raison. De ce fait, l’Union européenne s’est appropriée une autre question des services d’intérêt généraux locaux : le mode de gestion. Si l’Union a toujours eu une politique active envers les questions environnementales et donc de la protection de la ressource, il n’en est pas encore de même en ce qui concerne le mode de gestion.

En 2003, la définition des zones sensibles relatives à la directive « nitrate » avait progressé de 9 points, puisque le taux était en 2009 de 44,4 % contre 35,5 % en 1999. 81% de la Directive « eaux résiduaires urbaines » étaient appliqués à cette même première date, bien que deux problèmes restaient latents : l’absence de traitement approprié et la définition de « zones sensibles » imposée par la directive restait encore faible. Pour faire face à ce besoin criant de financement l’Union européenne a consacré des sommes importantes en cofinancement des stations d’épuration. Sur la période 2000-2006, l’Europe a dépensé respectivement 9 et 5,6 milliards d’euros à l’Europe des 15 et au 12 PECO. La Commission a ainsi évalué le besoin des Etats en Europe à 35 milliards d’euros afin d’être en conformité avec la directive. Cela explique une des raisons pour lesquelles les organisations publiques se sont tournées ou cherchent à se tourner vers les opérateurs privés.

L’ouverture au secteur privé fait rentrer la question du mode de gestion dans le giron de la mise en place du marché commun, essence même de « l’objet Europe », réaffirmée de manière forte par l’adoption de l’Acte Unique. Ce dernier avait pour but l’établissement du marché commun et donc des 4 libertés (liberté de circulation des biens, des marchandises, des personnes et des services). Les SIG [4] et les SIEG sont visés par cette décision comme en témoigne les réformes entreprises principalement dans le secteur des transports et des télécommunications. Les SIEG locaux relatifs à l’eau en sont exclus et pour l’instant rien ne laisse à penser qu’une décision sera prise dans un futur proche. Cela n’empêchant nullement la Commission d’y réfléchir et de se poser la question de la forme de la libéralisation la plus efficiente. Il est donc très important de suivre l’élaboration du « Traité modificatif » depuis l’officialisation de la conférence intergouvernementale en charge de son écriture, suite à la décision du Conseil européen de juin 2007 de proposer un nouveau traité à l’Europe en raison de la non ratification du Traité instituant une Constitution en 2005.

A partir des années 90, il est apparu que la politique environnementale de l’Union européenne était peu claire et que le nombre important de directives rendait le contenu encore plus flou qu’il ne l’était déjà. Il s’est donc amorcé une réflexion sur la suite à donner. Deux principes ont donc dicté la démarche :

• Offrir un cadre législatif, efficace et transparent aux Etats membres,

• Offrir des objectifs communs aux politiques de l’Union européenne dans le but de capitaliser les différentes expériences.

C’est dans cet état d’esprit que sera décidée et votée la Directive Cadre européenne de 2000 [5] . Comme son nom l’indique, cette dernière procure un cadre juridique à l’Europe afin :

• d’étendre la protection hydrologique à toutes les eaux,

• d’atteindre un bon état écologique pour toutes les eaux d’ici à 2015,

• de baser la gestion hydrologique sur les bassins fluviaux,

• de combiner les valeurs limites d’émission et les normes de qualité environnementale,

• de pratiquer une tarification encourageant les utilisations rationnelles des ressources hydrologiques,

• d’impliquer plus étroitement les citoyens,

• et surtout de rationaliser la législation communautaire.

Dans sa communication du 22 mars 2007, la Commission européenne fait état des nombreuses difficultés lors de la transposition de la Directive par les Etats membres. En conséquence, 11 procédures d’infraction ont été décidées dont 5 ont abouties à la condamnation pour défaut de communication. La transposition dans 19 Etats membres contenait de « graves lacunes ». Par exemple les articles 4, 9 et 14 n’ont pas été transposés dans leur intégralité.

C’est pourquoi l’exécutif européen rappelle ses engagements, ses valeurs et ses principes [6] tout en encourageant les Etats à bien appliquer l’ensemble du dispositif législatif communautaire et principalement celui relatif aux Directives « Eaux résiduaires urbaines » et « nitrates », et à mettre en œuvre les instruments économiques adéquats. Cela concerne une tarification qui tienne compte des coûts des services liés à l’utilisation de l’eau, des coûts environnementaux et du principe pollueur-payeur. La mise en place d’instruments en politique publique n’est pas suffisante, l’évaluation de l’efficacité et de l’efficience de l’instrument étant nécessaire, la Commission européenne prône l’élaboration d’un système national d’évaluation qui puisse l’informer. Son rôle est donc descendant en évaluant les politiques mises en oeuvre et ascendant en informant les Institutions communautaires. Enfin, Dominique Lorrain [7] parle du désarroi du politique pour démontrer la technicisation des questions et donc de leur corollaire la dépolitisation. L’Europe souhaite donc intégrer les citoyens à la construction des politiques. Il existe un désarroi des citoyens-usagers-clients devant la dépolitisation des politiques publiques. Les citoyens perçoivent la difficulté des élus à reprendre la main face à la suprématie des techniques. L’usage de la démocratie participative peut-elle remédier à ce double désarroi ?

Le lien avéré entre politique environnementale de l’eau et le service public de la distribution de l’eau et de l’assainissement est renforcé par la décision de ne pas substituer les Directives relatives à la qualité de l’eau destinée à la consommation humaine par la DCE. La Directive 80-777 du 15/07/1980 impose des normes qualités supérieures à celles préconisées par l’Organisation Mondiale de la Santé et définit des quantités maximales à ne pas dépasser [8] . Les autorités locales sont dans l’obligation d’informer les populations en cas de dépassement de ces taux. Le 03 novembre 1998 est adoptée un nouvelle directive (98/83) également relative à la qualité de l’eau destinée à la consommation humaine dans laquelle sont actualisées les normes et sont réformées les modalités de contrôle. Le contrôle de la qualité de l’eau au robinet du consommateur est devenu une obligation. Par l’adoption de cette nouvelle directive, l’Europe devient de plus en plus contraignante en matière environnementale. En effet, la quantité de plomb à l’origine fixée à 50 μg/l doit être inférieure à 25 μg/l au 25 décembre 2003 et à seulement 10 μg/l le 25 décembre 2013. Par l’adoption d’un texte en date du 22 mars 2007, le Parlement européen souhaite renforcer la protection des eaux de surface et donc renforcer la politique active et contraignante de l’Europe.

Ceci a une double conséquence. De nombreuses régions européennes rencontrent des difficultés pour satisfaire ces normes telle que la Bretagne, comme le prouve la condamnation de la France au regard de la Directive 75/440 de 1995 pour non respect des normes relatives aux nitrates, pour manquement au devoir d’informations de la population et pour l’insuffisance des mesures prises [9] .

L’Europe a dans le texte réussi à mettre en œuvre une politique globale relative à la protection de la ressource par l’implication d’une politique intégrée (qui prend en compte tous les secteurs d’activités ayant un lien plus ou moins direct avec la protection de la ressource), considérant l’eau comme faisant partie d’une même unité et favorisant les décisions au niveau de la pollution ou de la dégradation. La Directive cadre a donc imposé une démarche globale ouverte aux citoyens, précise par l’application d’un calendrier et de normes rigoureuses.

Si la DCE de 2000 représente une étape primordiale, elle ne résout pas, bien évidemment, toutes les questions soulevées [10] . D’ici à 2015, chaque Etat membre doit réussir à atteindre le « bon état écologique » des ressources. L’effort des pays et l’efficacité de la ressource doit être évalué par des indicateurs de performance. Quels critères retient-on alors ?

En outre, comme nous avons pu le constater précédemment le principe du recouvrement des coûts remet en question le financement actuel des services de l’eau et la longue tradition des subventions. Quels modèles sont susceptibles d’être appliqués ? Comme le souligne Bernard Barraqué, certains économistes orthodoxes considéraient les péréquations existantes en France de types temporelles et territoriales ou en Allemagne de type transversale comme des subventions déguisées. Ce principe laisse à penser, malgré les baisses des coûts, pour certains écologistes, que cela favorise les pollueurs. En Grande-Bretagne, la privatisation a été rendue possible en raison non seulement de l’annulation de la dette des Regional Water Authorities, mais aussi de ce qui a été appelé la « dote verte » qui a consisté à une subvention supérieure à 20 fois celle donnée en France ou en Allemagne. Se pose donc une fois de plus la question du financement des services de la distribution de l’eau et de l’assainissement et donc de l’organisation des modes de gestion.

Enfin, l’Europe a une fois de plus affirmé le devoir de faire participer le public. L’enjeu est triple : informer sur l’état écologique du milieu naturel, échanger pour mieux tenir compte de leur volonté dans le souci d’avoir des réponses politiques adaptées et limiter au maximum le désarroi politique des citoyens envers les élus. Mais deux questions sont soulevées : comment s’organise la représentativité ? Aujourd’hui beaucoup d’associations ont déjà leur propre opinion sur les thématiques de la gestion de l’eau. Sont-il représentatifs de l’ensemble de la population ? Comment organiser un débat en prenant en compte l’ensemble des sensibilités ? Enfin, le risque n’est-il pas de se confronter à une judiciairisation de la question. En effet, comme le craint Christelle Pezon [11] certaines associations souhaite avoir recours à la voie judiciaire et donc aux plus hautes instances juridiques pour voir triompher leurs idées. S’il ne faut pas obligatoirement partager l’idée de Christelle Pezon qui consiste à faire du Conseil d’Etat le grand régulateur français, il faut du moins reconnaître que le risque de procédures consistant au recours judiciaire est largement possible.

L’Union européenne a donc relayé dans sa politique les conseils prodigués par Eurowater [12] qui consistent en les 3E : Ethique, Economie, Environnement. L’application au niveau national de ces conceptions n’est pas encore définitive. Il reste encore un septennat pour que ce principe soit complètement établi. En effet, certains pays n’ont pas une forte tradition de démocratie participative. Cela doit prendre du temps pour que la dynamique que cela implique soit efficiente. C’est aussi en ce sens que l’Union européenne a lancé le programme WISE, qui est un système d’information sur l’eau. De plus, si les mesures européennes en matière de protection de la ressource sont contraignantes et que la Commission européenne veille à ce que les textes soient appliqués, le cas de la Bretagne démontre l’ensemble des difficultés à mettre en œuvre une véritable politique. Cela fait le lien avec la question de la tarification. Si le principe du recouvrement des coûts s’applique concrètement, alors la facture va s’envoler. Elle sera bien supérieure à l’augmentation constatée depuis les années 80. Or les usagers, principaux financeurs de la politique de l’eau au travers de la facture accepteront-ils de payer ? Cela est certain qu’ils refuseront. Cela peut s’expliquer par deux raisons. Tout d’abord, le prix de l’eau est déjà considéré comme excessif. Ensuite, accepteront-ils toujours de payer à la place des pollueurs (cela en contradiction avec le principe de pollueur-payeur). C’est en cela que l’exemple de la Bretagne est très intéressant. Notre agriculture intensive n’est plus viable. Il devient donc important de modifier les comportements. Nul n’est besoin d’attendre la réforme de la Politique Agricole Commune comme le graal. Des actions par les autorités en charges des politiques de l’eau peuvent être menées. L’exemple le plus probant est celui de la municipalité de Munich. Cette dernière s’est lancée dans deux programmes consistant dans un premier temps en la reforestation de la zone de protection du champ captant de l’eau et dans un deuxième temps à acheter, grâce à un contrat avec les agriculteurs respectant certaines normes précises de culture, la production agricole locale. Les ventes des agricultures ayant pour objectif de fournir les cantines scolaires. Cela permet de faire baisser les coûts de production de l’eau potable.

En ce sens, la réunion informelle qui s’est tenue au Portugal entre les ministres de l’environnement le 31 août dernier a permis aux représentants des gouvernements de réaffirmer les propos tenus par la commission dans son rapport intérimaire sur le manque d’eau et les sécheresses en juin 2007. Si la coopération et la transmission d’informations entre les différents échelons sont souhaitées, 3 points essentiels en ressortent :

• améliorer la gestion des districts hydrographiques

• réduire les consommations entraînant une baisse possible de 40 % des eaux résiduaires urbaines

• de nouvelles infrastructures sont possibles si toutes les autres solutions se sont avérées inefficaces.

L’Europe en s’appropriant la question de la protection de la ressource s’est appropriée la question de la mise en concurrence des modes de gestion. La question est aujourd’hui de savoir comment il est possible de financer nos services de l’eau en gardant le principe des 3E. L’Union européenne doit donc intensifier sa politique intégrée en se posant la question par exemple de l’avenir de l’agriculture. De leur côté les Etats membres doivent favoriser un usage plus respectueux de l’environnement, bien qu’un usage plus rationnel de l’eau signifie un usage moins intensif et donc une augmentation du prix de l’eau. C’est d’ailleurs à cette conclusion que la Commission européenne arrive : il est impossible de ne pas augmenter le prix de l’eau. Le risque sous-jacent à cette hausse est le détournement des populations du service public de l’eau.


* Fabien Dupuis est chercheur dans le cadre du programme EuroFuturs 2030 initié en Avril 2007 par LEAP/E2020

Né le 3 novembre 1980, à Limoges, il est actuellement doctorant en sciences politiques à l’Université Paris II Panthéon-Assas et rattaché au CERSA (Centre d’Etudes et de Recherches de Science Administrative).

Fabien Dupuis travaille actuellement sur le rôle de l’Union européenne dans le service public de la distribution de l’eau et de l’assainissement au regard des systèmes allemand, français et néerlandais. Lors de ces études en économie et relations internationales, il a axé ses recherches sur les problématiques de l’eau à travers trois mémoires : Le Tigre et l’Euphrate comme source de conflit, La marchandisation de l’eau comme mode de gestion d’une ressource rare ? et la délégation de service public de l’eau et de l’assainissement : l’exemple de Paris.

En parallèle à ses études universitaires, il a été stagiaire à Hubert Védrine Conseil et à Notre Europe, groupe de recherches et de réflexions créé par Jacques Delors. Il a ainsi pu collaborer au policy paper, Le pardon et la promesse, pour une approche plus régionale de la question des Balkans occidentaux par l’Union européenne.


[1] Les dispositions concernant l’information du public ont été confortées, entre autres, par la convention d’Aarhus signée le 25 juin 1998 au Danemark par 39 États. Adoptée en application de l’article 10 de la déclaration de Rio pour la région Europe de la Commission économique des Nations Unies, la convention d’Aarhus porte sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement. Elle se décline selon les axes suivants :

• Développer l’accès du public à l’information détenue par les autorités publiques, en prévoyant notamment une diffusion transparente et accessible des informations fondamentales

• Favoriser la participation du public à la prise de décisions ayant des incidences sur l’environnement. Il est notamment prévu d’encourager la participation du public dès le début d’une procédure d’aménagement, « c’est-à-dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et que le public peut exercer une réelle influence ». Le résultat de sa participation doit être pris en considération dans la décision finale, laquelle doit faire également l’objet d’une information.

• Étendre les conditions d’accès à la justice en matière de législation environnementale et d’accès à l’information

La France s’est engagée à double titre dans la transcription des principes d’Aarhus. Tout d’abord, en tant que signataire direct, cette convention internationale a, une fois publiée, une valeur infra constitutionnelle et supra législative. La convention d’Aarhus, approuvée par la loi n°2002-285 du 28 février 2002 puis annexée au décret de publication du 12 septembre 2002, est donc entrée en vigueur le 6 octobre 2002.

Cette convention internationale contient des dispositions d’effet direct, c’est à dire qui peuvent être directement invoquées devant les tribunaux français sans qu’une intégration dans la législation soit nécessaire.

. En matière de droit à l’information, le délai de réponse au citoyen demandeur est d’un mois, alors que le règlement français accorde 2 mois.

. L’accès à un document peut être refusé lorsqu’un secret de fabrication est protégé par la loi pour défendre un intérêt économique légitime. Toutefois dans ce cadre, des informations sur les émissions qui sont pertinentes pour la protection de l’environnement doivent être divulguées. Or la commission d’accès aux documents administratifs (CADA) a toujours refusé la communication au public de relevés individualisés d’analyse d’effluents d’une usine car ils pouvaient révéler des procédés de fabrication. Le gouvernement français a confirmé la position de la CADA.

. La convention fait participer le public au processus décisionnel par sa consultation très en amont de la décision, selon une procédure qui n’existe en France que pour les projets soumis à la commission du débat public.

[2] La directive 91/271/CEE concerne la collecte, le traitement et le rejet des eaux résiduaires urbaines et le traitement et le rejet de certaines eaux usées, principalement d’origine industrielle

[3] Les Etats membres sont dans l’obligation de définir sur le territoire national : les eaux de surface touchées, les zones vulnérables qui contribuent à la pollution et donc des programmes d’action, établir des codes volontaires de bonnes conduites pour les agriculteurs, des politiques de surveillance de la qualité de l’eau par des mesures de référence et des rapports présentés régulièrement à la Commission européenne. Directive 91/676/CEE du 12 décembre 1991.

[4] Service d’intérêt général et service d’intérêt économique général

[5] Communication de la Commission européenne au Parlement européen et au Conseil, vers une gestion durable de l’eau dans l’Union européenne (1ere étape de la mise en œuvre de la Directive cadre sur l’eau), COM (2007) 128, 22 mars 2007.

[6] Communication de la Commission européenne, COM (2007) 128, p 10

[7] Dominique Lorrain est Directeur de recherche au Centre National de la Recherche Scientifique et membre du Centre d’Etude des Mouvement Sociaux à l’Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales. Ses recherches portent sur les réformes des infrastructures, et plus particulièrement sur les politiques de libéralisation, les stratégies d’entreprises et la régulation des marchés.

[8] La quantité de nitrate ne doit pas dépasser 50 mlg/l. Celle du plomb ne doit pas être au-dessus de 50 μg/l tandis que celles des pesticides ne doivent pas dépasser 0,1 μg/l individuellement, et 0,5 μg/l en concentration totale.

[9] Affaire C-266/99, arrêt du 08/03/2001

[10] B Barraqué, les enjeux de la DCE de l’Union européenne

[11] Maître de conférences au Laboratoire Gestion de l’Eau et de l’Assainissement de l’Ecole Nationale du Génie rural, des Eaux et des Forêts de Montpellier

[12] Réunion de chercheurs, enseignants et experts de pays membres de l’Union européenne dans le but de produire des comparaisons institutionnelles, socio-économiques et juridiques de la gestion durable de l’eau en Europe



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